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[复制]国家公园体制要兼顾保护和全民公益性

放大字体  缩小字体 发布日期:2016-12-13  艾普网   浏览次数:1567

12月5日下午,中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》、《东北虎豹国家公园体制试点方案》。至此,青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城、云南香格里拉普达措、东北虎豹、大熊猫等9个国家公园体制试点方案全部通过。那么,国家公园体制试点到?#36164;?#20160;么?对于保护我国自然生态环境具有哪些意义?本报记者与相关专家进行了对话采访。

对话人:国务院发展研究中心研究员、管理世界杂志社副总编辑苏杨

苏杨,环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,管理世界杂志社副总编辑。从2002年进入国务院发展研究中心社会发展研究部工作以来,对人口﹑?#35797;础?#29615;境政策的研究集?#24615;?#20445;护地、环境与健?#26723;?#32508;合性较强的领域。2015年起,参加了国家发改委国家公园体制试点的评审工作和第三方评估工作。

采访人:中国环境报记者刘蔚

建成后的国家公园有哪些特点?

■门票价格低、开展环境教育和爱国主义教育、公众参与机制完?#39057;取?/p>

中国环境报:12月5日下午,中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》、《东北虎豹国家公园体制试点方案》。至此,青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城、云南香格里拉普达措、东北虎豹、大熊猫等9个国家公园体制试点区实施方案全部通过。那么,为什么要开展国家公园体制试点?试点建设与国家公园之间有什么联系?

苏杨:国家公园是世界影响最大的保护地类型,但各国国家公园的内涵外延都不尽相同。就中国而言,我国已经形成管理体?#26723;?类保护地类型,包括自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等都有挂“国家”?#39057;?甚至有的地方干脆直接命名国家公园,但这些都不是真正意义上的国家公园。

2015年1月,国家发改委等13个部委联合发布的《建立国家公园体制试点方案》对未来建立的国家公园目标表述得很清楚:通过国家公园体制试点,实现中国保护地体?#26723;摹?#20445;护为主”和“全民公益性优先”。以这?#25945;?#21407;则来衡量,中国目前既没有建立国家公园体制,?#19981;?#27809;有国家公园。

目前,我国还处于中央统筹?#25165;?#30340;国家公园体制试点过程中。按照《“十三五”规划纲要》,到“十三五”末期,我国应该能够基本建成国家公园体制和第一批国家公园。

中国环境报:国家公园和现在很多的风景名胜区有何不同?建设国家公园,对于普通老百姓?#27492;?可以得到哪些不同的感受和实惠?

苏杨:从游客角?#22756;?#30475;,建成后的国家公园应该有4个方面的不同。

第一,门票价格相对较低,但禁区相对较多。大部分区域不允许游客进入,以体现保护为主。现在,一些?#35797;?#26465;件堪比国家公园的景区,门票卖得很高,有的超过了每人200多元还有继续上涨的意愿。而国家公园为了体现全民的公益性,将对门票价格予以限制。

第二,开展环境教育和爱国教育。在国家公园以自然科学和历史文化为?#25945;?#20027;线的、专业的环境教育和爱国教育活动无时不在,这对于游客?#27492;?#30456;当重要。

第三,全面的公众参与。?#29615;?#38754;,志愿者众多。美国国家公园员工只有两万多人,但每年志愿者有几十万人。成为志愿者需要经过严格筛选,但这段经历对于他们在升学、求职方面有很大帮助。另?#29615;?#38754;,公众监督制度完善。举例?#27492;?2000年左右,为了谋求高效,美国国家公园对资金使用机制进行了改革。国家公园管理局总部允许公园的门票和特许经营收入的80%留在公园内部,只有20%上交。如何确保国家公园的公益性,而不?#21069;?#37325;点工作?#29615;?#22312;经营上?这要得益于完?#39057;?#20844;众监督制度。美国国家公园管理?#32844;?#25324;下属的413个成员单位,所收支的每一笔钱都能够在网上查询到。而公园员工?#38469;?#20013;央政府的公务员,其收入只取决于岗位和职级,与公园本身的经营收入完全脱钩。

第四,市场机制发挥作用。美国国家公园的餐饮、住宿等存在消费弹性且非基本公共服务,?#21152;?#20197;项目为单位的特许经营商来提供,而不允许公园管理局自己经营。发挥市场作用,确保了公园管理局的公益性。

中国环境报:为?#25991;?#21069;批准的是国家公园体制试点区而非国家公园试点?

苏杨:我认为,这是允许用不同?#21738;?#24335;去尝试,保护需求的差别要体现到管理体制的差别上。例如,对人地关?#26723;?#22788;理,保护需求就决定了不同的国家公园,其土地权属制度?#25165;?#24517;须因地制宜。像三江源,它的人地关系相对宽松,决定其不能采取封闭隔离式的保护,维持原住民适当的生产生活更有利于自然保护。原住民适当强度的?#25991;?#24418;成了一个非常好的物质循环,有利于生态。如果要把草场用围栏围起来,或者把人都赶走,这个地方的生态质量反而会下降。

世界上类?#39057;?#36824;有很多例子。?#28909;?朱鹮习惯甚至?#35272;?#20154;工稻作?#20302;?#29983;存,如果禁止传统农耕生产,反而可能灭绝,这就是日本朱鹮灭绝的重要原因之一。而中国的朱鹮能够从原来仅剩下的7?#29615;?#23637;到现在野外种群近2000只,正是准确把握了这种人地关系并作出了相应的制度?#25165;擰?#20294;东北虎豹国家公园试点区则是另一种人地关系,需要尽量把人员清除出去,把地还给老虎,否则人和兽会直接产生很?#29616;?#30340;冲突。三江源和东北虎豹国家公园的土地权属相关制度设计自然有别,这就要求必须搞试点,一刀切肯定是不行的。

建设国家公园体制的根本目的是什么?

■要在“保护为主”的同时?#24247;鰲?#20840;民公益性优先”。

中国环境报:“试点方案”提出,通过建立国家公园体制实现“保护为主”,是否?#24471;?#25105;们现在的保护地体系存在重大问题?

苏杨:首先必须?#24471;?和社会上流行的说法不同,中国这些年来的生态恢复是显著的。这样的结论可以在中国科学院地理科学与?#35797;?#30740;究所对三江源的评估,以及中国科学院生态环境研究中心对生态?#20302;?#21313;年变化的评?#35272;?#24471;到佐证。而且,中国主要的陆生旗舰物?#36136;?#37327;都在增长,在目前全球物?#32622;?#32477;速度加快的情况下,这样的成就?#35748;?#31361;出。但和我们?#35797;?#20215;?#24403;?#36215;来,我们做得还不够好。中央最近对8个省的自然保护区的督察情况?#24471;?即便号称“管理要求最严格”的自然保护区?#19981;?#26377;很多管理漏洞。对重要保护地的管理,总体来看,仍然存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等通病。一是保护地破碎化现象?#29616;?#19988;绝大多数为级别很低的属地化管理。管理权限分散在较?#22270;?#21035;政府的诸多部门中,一地多牌且一地多主,管理不规范,保护与利用的关?#30340;?#31946;不清。二是许多保护地不仅保护力度不够,带动社区发展也不力。三是?#34892;?#21457;展旅游不当,节假日期间人满为患、服务不?#36873;?#36825;些问题不断引发公众的抱怨和不满。

反复出现的问题要总结规律,普遍出现的问题要总结制度成因。解决这些问题,要靠生态文明体制建设,尤其是国家公园体制。中央2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》对“国家公园体制”解释得全面而清晰:“加强对重要生态?#20302;?#30340;保护和永续利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、地质公园、 森林公园等的体制,对上述保护地进行功能重组……保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。中央启动国家公园体制试点?#21738;?#30340;之一就是通过具有龙头作用的国家公园体制建设,带动保护地体?#26723;?#32479;一、规范、高效管理。

中国环境报:这?#27492;?建设国家公园体制是为了重塑我们的保护地体系、加强生态保护?

苏杨:这是重要?#21738;?#30340;,但必须?#24247;?#30340;是,我们说“保护为主”,绝不是将国家公园体制的功能仅限于生态保护,不能把国家公园简单看作是自然保护区的升级版本。这一点是很多业内人士都没有意识到的。“保护为主”的后面还?#23567;?#20840;民公益性优先”。而全民公益包括了很多内容:爱国教育和环境教育、带动社区发展等。

这方面有他山之石。美国国家公园在管理中有两个维度。一个是历史文化维度,这?#39038;?#25104;为一个爱国主义教育基地。《美国国家公园21世纪议程?#20998;?#30340;名言是“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核?#21738;?#26631;”。美国国家公园让人们聚在一起,成为美国人,就像我们中国?#21335;?#24449;是长江长城、黄山黄河一样,这是非常重要的国家共同意识的物证。另一个是科学的维度,美国国家公园是科普和科研的重要基地。我们的旅游景区?#19981;督?#31070;话?#36866;?而在美国的国家公园讲的是为什么江山如此多娇。例如,到了?#26082;?#31859;蒂,游客会了解到这里的地质构造是怎么样的,在全世界有什么重要价值,有多少科研成果出自这里等。

此外,美国的国家公园也注重对周边社区产生的经济效益(不是管理机构自身的经济效益)。美国国家公园管理?#32622;?#24180;都会发?#23478;?#26412;测算其经济效益的报告。例如,2013年的报告?#24471;?国家公园访客对周边社区总共带来了近146亿美元消费支出,产生了14.3万个就业岗位。

知道了这些,就能理解为什么美国人说国家公园是美国最好的构想,为什么黄石公园北大门上镌刻的话是:FOR THE BENEFIT AND ENJOYMENT OF THE PEOPLE(为了人民的利益和享乐)。这样的国家公园,你要把它狭义理解为加强生态保护的话,显然低估了其价值。

?#23548;?#19978;,中国的国家公园体制还承担了一个重任——生态文明体制?#21335;?#34892;先试区。在国家公园这样?#35797;?#20215;值高、发展压力小、社会支持?#24247;那?#22495;,显然更有利于?#36873;?#29983;态文明体制改革总体方案》提出的生态文明八项基础制度配套建设起来。目前的国家公园试点区,多数已在这些制度配套落地上初见?#22235;摺1热?中央确定的钱江源国家公园试点区所在地浙江省开化县,就是全国第一批取消对领导干部GDP?#24049;?#30340;地方;武夷山国家公园试点区,则是统一、规范的生态文明试验区福建实施方案中的重点,是生态产品价?#26723;南?#34892;实现区。

中国环境报:其他国家的国家公园体制给我们带来哪些启示?

苏杨:美国做得好的地方包括特许经营机制、人力?#35797;?#31649;理机制、科普教育、爱国教育和公众参与。但是美国国家公园的建立其实是相对比较简单的。?#28909;?黄石国家公园建立之初,就把居住在里面的印第安人全部?#35760;?#36208;。所以美国的国家公园有两个特点:土地大部分是联邦政府所有,基本上没?#24615;?#20303;民。而中国的情况复杂得多,有人、地?#38469;?体制上需解决钱、权难题。

法国和中国更像:它有类?#39057;?#20154;、地?#38469;?土地也有较高?#22756;?#19981;属于政府,人口密度也比较高。而?#20197;?#23439;观管理体制上,法国和中国也很相似。法国最初建国家公园时和美国较像,中央的垂直管理机构全权管理划出来的国家公园,把地方政府和社区利益基本屏蔽在外,以致其后几乎成了“全民公?#23567;薄?006年,法国开始进行国家公园体制改革,主要的方式就是形成与周边区域的共同管理并带动地方绿色发展。中央与地方政府、社会组织共同签署宪章,涵盖3个部分的内容:法规、规划和相关?#38469;?#26631;准。根据宪章,国家公园管理局、地方政府和科学家等多方共同组成的董事会决定如何管理。签订宪章的周边区域都成为国家公园的加盟区,加盟区?#27573;?#20869;都能通过国家公园产品品牌增值体系受益。这个改革?#24674;?#26126;是很成功的。目前,我国浙江仙居正在尝试将这种机制本土化。

 
 
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